به گزارش نرخ روز، پیش از دهه ۱۳۶۰، بخش قابل توجهی از منابع مالی شهرداری‌ها از طریق کمک‌های دولتی تأمین می‌شد. با اجرای سیاست خودکفایی شهرداری‌ها و کاهش این کمک‌ها، مسئولیت تأمین مالی به خود نهادهای شهری منتقل شد. این تغییر بدون جایگزینی منابع درآمدی پایدار و کافی صورت گرفت و در نتیجه، شهرداری‌ها به طور فزاینده‌ای به درآمدهای ناپایدار نظیر عوارض صدور پروانه، فروش تراکم، تغییر کاربری و جرایم ساختمانی وابسته شدند. این ساختار درآمدی با مسئولیت‌های اصلی شهری، که شامل کنترل تراکم و ارتقای کیفیت زندگی است، همخوانی ندارد و تضاد منافع ایجاد می‌کند؛ زیرا شهرداری از یک سو باید توسعه شهری را مدیریت کند و از سوی دیگر، بخشی از بودجه‌اش به افزایش ساخت‌وساز وابسته است. داده‌های گزارش‌های فصلی این وابستگی را تأیید می‌کند.
درآمدهای شهرداری به دو دسته اصلی تقسیم می‌شوند: درآمدهای پایدار و درآمدهای ناپایدار. درآمدهای پایدار، که شامل عوارض نوسازی، سهم از مالیات بر ارزش افزوده، عوارض سالانه خودرو و بهای خدمات است، امکان برنامه‌ریزی بلندمدت را فراهم می‌آورند. در مقابل، درآمدهای ناپایدار، مانند عوارض پروانه، فروش تراکم، تغییر کاربری و جرایم ساختمانی، بودجه را در معرض نوسانات اقتصادی قرار می‌دهند.
بررسی روند درآمدی نشان می‌دهد که در سال ۱۳۹۱، حدود ۶۸ درصد از منابع مالی شهرداری از درآمدهای ناپایدار تأمین می‌شد، در حالی که سهم درآمدهای پایدار تنها ۱۲ درصد بود؛ به این معنی که درآمدهای ناپایدار تقریباً شش برابر درآمدهای پایدار بودند. با این حال، در سال‌های بعد تغییر مثبتی در این ترکیب مشاهده شد. سهم درآمدهای ناپایدار در سال ۱۳۹۵ به ۵۱ درصد و در سال ۱۴۰۳ به ۴۱ درصد کاهش یافت. در مقابل، سهم درآمدهای پایدار از ۱۲ درصد در سال ۱۳۹۱ به ۳۸ درصد در سال ۱۴۰۲ و ۴۵ درصد در سال ۱۴۰۳ افزایش یافت. در فاصله سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۴۰۳، سهم درآمدهای ناپایدار ۲۷ واحد درصد کاهش و سهم درآمدهای پایدار ۳۳ واحد درصد افزایش داشته است. برای نخستین بار در سال ۱۴۰۳، سهم درآمدهای پایدار از درآمدهای ناپایدار پیشی گرفت. با این وجود، کاهش سهم درآمدهای ناپایدار لزوماً به معنای کاهش وابستگی واقعی به ساخت‌وساز نیست.
داده‌های تفصیلی مربوط به سال ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که درآمد گزارش‌شده از محل عوارض ساخت‌وساز و تراکم حدود ۷۲.۴ هزار میلیارد تومان بوده است. در مقایسه، سهم مالیات بر ارزش افزوده ۲۸.۱ هزار میلیارد تومان و عوارض نوسازی و مستغلات تنها ۷.۳ هزار میلیارد تومان گزارش شده است. این ارقام نشان می‌دهند که درآمد ناشی از ساخت‌وساز در این اقلام، نزدیک به ده برابر عوارض سالانه نوسازی و مستغلات بوده است. این اختلاف قابل توجه، با وجود تغییر مثبت در ترکیب درآمدها، بیانگر آن است که منابع مرتبط با توسعه ساختمانی همچنان وزن قابل‌توجهی در تأمین مالی پایتخت دارند.
آسیب‌پذیری این ساختار درآمدی در دوره‌های رکود بازار مسکن به وضوح آشکار می‌شود. در زمان رونق، افزایش صدور پروانه‌های ساختمانی می‌تواند جریان درآمدی قابل‌توجهی برای شهرداری ایجاد کند؛ اما با کاهش فعالیت‌های ساختمانی، بخشی از این منابع محدود می‌شود، در حالی که هزینه‌های جاری، نگهداری زیرساخت‌ها و تعهدات مالی پیشین همچنان پابرجا هستند. به عنوان مثال، تعداد پروانه‌های ساختمانی از حدود ۲۱ هزار فقره در سال ۱۳۹۱ به ۸ هزار و ۲۰۰ فقره در سال ۱۳۹۴ رسید. در همین دوره که تعداد صدور پروانه‌های ساختمانی ۶۱ درصد کاهش داشت، بدهی شهرداری از حدود ۲ همت به ۲۲ همت در سال ۱۳۹۴ افزایش یافت. در مجموع، از سال ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵، پروانه‌ها حدود ۵۸ درصد کاهش و بدهی ۱۵ برابر شده است. این هم‌زمانی قابل‌توجه است و نشان می‌دهد که وقتی بخشی از بودجه یک نهاد عمومی به فعالیت ساختمانی وابسته باشد، رکود این بخش می‌تواند جریان نقدی آن را به شدت محدود کند. اگر هزینه‌ها و تعهدات متناسب با کاهش درآمد تعدیل نشوند و منابع جایگزین کافی نیز وجود نداشته باشد، فشار مالی ممکن است به شکل تأخیر در پرداخت تعهدات، استفاده از منابع اعتباری یا افزایش بدهی ظاهر شود. البته تغییر شیوه ثبت بدهی‌ها، تعهدات انباشته سال‌های قبل، تورم و تصمیمات مالی مدیریت شهری نیز می‌توانند در تغییر میزان بدهی نقش داشته باشند.
با این حال، هم‌زمانی افت شدید فعالیت ساختمانی و رشد بدهی در این دوره، با فرضیه آسیب‌پذیری مالی شهرداری در برابر چرخه‌های بازار مسکن سازگار است.
پژوهش مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران، مسئله درآمد شهرداری را به عنوان رابطه‌ای متقابل از متغیرهای مالی و بازار مسکن بررسی می‌کند. در رویکرد پویایی‌شناسی سیستم‌ها، تغییر یک متغیر می‌تواند زنجیره‌ای از واکنش‌ها را ایجاد کند که در نهایت به همان متغیر اولیه بازگردد. به همین دلیل، سیاستی که در کوتاه‌مدت موفق به نظر می‌رسد، ممکن است در بلندمدت پیامدهایی متفاوت داشته باشد.
برای مثال، در حلقه‌های اثرات دوسویه درآمد شهرداری و قیمت مسکن، افزایش فروش تراکم می‌تواند در کوتاه‌مدت منابع بیشتری در اختیار شهرداری قرار دهد و بخشی از فشار بودجه‌ای را کاهش دهد. اما اگر افزایش تراکم فراتر از ظرفیت زیرساختی شهر باشد، در بلندمدت تقاضا برای حمل‌ونقل عمومی، خدمات شهری، شبکه‌های آب و فاضلاب و سایر زیرساخت‌ها افزایش می‌یابد. تأمین این خدمات نیز به منابع مالی بیشتری نیاز خواهد داشت و از مسیر افزایش هزینه‌های آینده، فشار تازه‌ای بر منابع مالی شهر وارد می‌سازد. اگر پاسخ مدیریت شهری به این فشار، بار دیگر افزایش درآمدهای ساختمانی باشد، چرخه وابستگی تکرار می‌شود.
پژوهش مسیر دیگری را برای تأمین مالی شهر مطرح می‌کند؛ تقویت درآمدهایی که به ارزش دارایی‌های شهری و ارائه مستمر خدمات وابسته‌اند، نه صرفاً به صدور مجوز برای ساختمان‌های جدید. یکی از مهم‌ترین ابزارهای مورد توجه در این زمینه، عوارض سالانه املاک و مالیات بر ارزش زمین است. تفاوت اقتصادی این منابع با درآمدهای ساختمانی در آن است که وصول آن‌ها به انجام یک معامله یا آغاز پروژه ساختمانی جدید وابسته نیست. شهرداری می‌تواند بخشی از ارزش افزوده‌ای را که در نتیجه سرمایه‌گذاری عمومی ایجاد شده است، به چرخه تأمین مالی خدمات شهری بازگرداند. توسعه حمل‌ونقل عمومی، بهبود دسترسی، ایجاد فضای سبز و ارتقای کیفیت زیرساخت‌ها می‌توانند بر مطلوبیت و ارزش املاک اثر بگذارند. اگر نظام عوارض محلی بتواند بخشی از این افزایش ارزش را به‌صورت مستمر دریافت کند، منابع حاصل از آن دوباره برای بهبود خدمات و زیرساخت‌های شهر قابل استفاده خواهد بود. البته اجرای این تغییر با موانع نهادی و قانونی همراه است. بسیاری از پایه‌های مالیاتی مرتبط با مسکن، از جمله مالیات بر عایدی سرمایه و خانه‌های خالی، در اختیار شهرداری نیستند. همچنین اصلاح عوارض مبتنی بر ارزش املاک به اطلاعات دقیق و به‌روز از مالکیت، کاربری و ارزش زمین و ساختمان نیاز دارد.
این نکته ضروری است که تأمین خدمات روزمره و تعهدات بلندمدت مدیریت شهری نباید به تداوم ساخت‌وساز وابسته شود. پایتخت برای اداره فردای خود، به ساختار درآمدی نیاز دارد که بدون الزام به ساخت‌وساز بیشتر نیز بتواند هزینه‌های شهر را تأمین کند.
جمع‌بندی نرخ روز
بودجه شهرداری پایتخت همچنان به درآمدهای ناپایدار مرتبط با ساخت‌وساز وابسته است، هرچند سهم درآمدهای پایدار در سال ۱۴۰۳ افزایش یافته است. این وابستگی، بودجه شهری را در برابر رکود بازار مسکن آسیب‌پذیر می‌کند و می‌تواند به افزایش بدهی‌ها منجر شود. برای دستیابی به پایداری مالی، پیشنهاد می‌شود شهرداری به سمت تقویت درآمدهای مبتنی بر ارزش دارایی‌های شهری و ارائه خدمات مستمر حرکت کند تا از چرخه وابستگی به تراکم‌فروشی رهایی یابد.
